美前国防部长

 行业动态     |      2020-06-25 08:33

自暗斗完毕以来,华盛顿当局在本身交际方针拟定上有两大底子缺点:其一是其过火依托军事手法,而严峻忽视了本身的非军事权利手法;其二是其仍在运用为暗斗规划的国家安全结构和官僚安排来拟定和施行交际方针。在此次新冠疫情中不难发现,美国的全球领导力进一步缺失,美国前国防部部长罗伯特 盖茨 于2020年6月5日在《交际事务》杂志宣布《美国交际方针的军事化》一文,以为美国应当重拾国际首领身份,而在此之前应当康复和更新一系列的非军事权利手法,与此一起还应当加强及重组国务院。

美国总统唐纳德 特朗普决议单独应对新冠病毒的行径,实则为美国全球领导力削弱的最新体现。事实上,共和党与民主党早在疫情席卷全球之前就达到了共同,即华府应当减少在海外的许诺,并将精力聚集在国内问题上。除了特朗普的支撑者之外,许多美国人早已对无休止的战役和干与国外事务失去了耐性。在他们眼中,美国在与盟友之间的联系中扮演着被运用的人物,由此产生的国际领导力本钱更使得美国负债累累。

不容置喙,当今的美国在经济和军事方面依然是国际上最强壮的国家。可是,在暗斗完毕和苏联溃散后的近30年,其在多个范畴面对着应战:我国和俄罗斯正在强化他们的军事实力,并寻求进一步扩展他们的全球影响力;朝鲜在东亚构成了日益杂乱的核要挟,伊朗在中东俨然已成为一个常态化的对手;经过19年的战役后,数千名美国大兵仍驻扎在阿富汗和伊拉克,面对的是伊斯兰国持续不断发起的恐怖袭击;最强壮的盟友 欧盟,现在正被其深入的内部不合所困扰;而现在,地球上简直每个国家都在尽力应对新冠疫情迸发的后续影响。

若没有美国从头发挥领导效果,这些应战将会益发胀大,直至构成一个同室操戈、强权决议对错的国际,而由国际协作与和平处理争端所刻画的现世国际则会化为乌有。但若美国想从头发挥领导效果,则必先处理自暗斗完毕以来本身交际方针的底子缺点:其一,华府过火依托军事手法,而严峻忽视了非军事权利手法;其二,华府仍在运用为暗斗规划的国家安全结构和官僚安排来拟定和施行交际方针,而这套系统自上世纪40年代以来简直没有任何改动。因而,若没有更大程度上的军事约束以及安排重组和变革,美国政治家和方针拟定者将越来越难以压服美国民众支撑该国扮演全球领导人物,即便扮演该人物的初衷是维护美国安全与经济利益。而没有美国的领导,未来将是一片乌黑。

脑力与膂力的两层康复

强壮的军事实力是保证美国其他实力的根底,因而每一位总统都有必要保证美国戎行是国际上最强壮、技能最先进的,而且有才能应对来自非国家行为体和大国的要挟。可是新冠疫情的迸发迫使美国政府减少国防开支,致使完结上述方针将会变得益发困难。

与树立和保持一支强壮的戎行相同重要的是,知道何时以及怎么运用它。当面对是否运用戎行的决议时,总统有必要更好地界说方针。例如,戎行的任务是什么?资源是否满足?假如任务产生改动,就像克林顿总统时期干与索马里事务以及小布什总统时期干与伊拉克事务,那么所运用的资源是否也有相应的改动?愿景和才能是否能够相匹配,以致于相似阿富汗那样的景象不再产生?

从过往几十年的阅向来看,为这些问题找到正确答案着实困难。事实上,任何军事干与的方针都有必要清晰,而且战略和资源有必要足以完成这一方针。出于对国内政治的灵敏,总统有时倾向于运用仅能避免失利但缺乏以获得成功的军事力量,这种做法不只在战略上不明智,而且不品德。美国武士的生命不能只是被用于处理一些简略的事务,也不能被糟蹋在毫无诚意或激动的举动上。《星球大战》中尤达大师的话很适用于军事力量的运用,其言道: 做和不做之间二选一,绝无测验的时机。

与此一起,总统们有必要特别警觉 任务蠕变 ,即逐步扩展军事尽力,以完成未在方案之内的、更雄心壮志的方针。通常情况下,一旦完成了既定的方针,总统就会有勇气寻求更广泛的方针,这种贪功致败不只产生在1993年美国向索马里差遣部队避免人道主义灾祸和在1994年推翻海地的军事独裁后,一起也产生在2001年美国派军推翻塔利班政权和在2003年推翻伊拉克萨达姆政权后。

为避免无辜布衣被残杀而进行的军事干与,成为暗斗完毕后美国运用武力最为频频的理由之一。但这些军事干与本身也带来了一系列扎手的问题,由于在进行军事干与之前,领导人有必要评价美国的中心利益是否真的遭到要挟、方针的实践程度、其他国家是否乐意供给协助、潜在人力和财力本钱,以及美军地面部队或许呈现的突发状况。尽管以上这些都是扎手的问题,但有必要睁大眼睛加以处理。因而,除了维护重要的国家利益之外,运用美国戎行的门槛应该十分高。

一些左翼人士信任,美国应该经过军事干与维护布衣,就像其在利比亚、苏丹和叙利亚所做的那样。一些右翼人士建议对伊朗或朝鲜运用武力,或许向乌克兰和叙利亚对立派供给大规划军事协助。无视恣意一方的总统或被视为品德的确,或被视为胆小鬼。

缺少方案性的军事干与的成果或许是带有毁灭性的。以我一向对立的2011年美国对利比亚的干与为例,当奥巴马总统决议干与利比亚事务时,其领导的政府便现已犯了两个战略性过错。第一个过错是扩展北约开端的人道主义任务,从简略地维护利比亚东部公民不受利比亚总统穆阿迈尔 卡扎菲戎行的影响扩展到推翻利比亚政权。北约本能够在首都的黎波里和东部城市班加西之间划出一条分界线,经过禁飞区的设置和对卡扎菲地面部队的进犯不只能够有用维护东部的叛军,不炸毁首都的黎波里,还或许达到某种政治宽和。

正如我其时所说,卡扎菲现已抛弃了他的核方案,并对美国的利益构不成任何要挟。毫无疑问他是一个令人憎恨的和狠毒的独裁者,可是跟着卡扎菲政府的坍塌,超越2万个可携带式防空导弹以及不可胜数的兵器从他的兵器库流向了非洲以及中东区域,不只导致利比亚国内涵2014年迸发内战,堕入多年动乱,也直接性地促进ISIS的兴起,并为俄罗斯重塑决议利比亚未来发明了时机。现在,利比亚仍旧紊乱,就像在索马里、海地、阿富汗和伊拉克产生的那样,美国在利比亚的 任务蠕变 带来只要无尽的费事。

第二个战略过错是奥巴马政府在重建后卡扎菲时期的政治次序以及树立一个正常作业的政府方面并未发挥任何的实效。假使运用非军事手法,美国政府能够采用一些有用的方法,比方经过美国的训练任务协助利比亚戎行重组、添加联合国利比亚支助团的效果、规划利于社会和区域交融的选举制度以及约束埃及和海湾国家在2014年内战迸发前后的干与。

卡扎菲政权溃散后,美国的确向利比亚供给了有限的协助,其间大部分用于医治战役中的受害者以及定位兵器库存。2012年9月,威尔逊中心的一份陈述提及了美国协助利比亚的30个不同的非军事项目,要点包含拟定新宪法、树立通明的司法系统、改进金融办理、促进经济添加以及保证化学兵器的安全和毁掉。但美国政府从来没有为这些方法筹措到满足的资金。而事实上,依据威尔逊中心的数据,从2011年的美国干与利比亚到2014年利比亚内战迸发之间的三年里,假使施行这些方法,本钱仅需2.3亿美元,比较较而言,美国在2011年3月至10月短短七个月时间内,在利比亚的军事举动本钱高达10亿美元。不难发现,问题的症结在于非军事任务的重要性与其可用资金之间存在不匹配。

在2011年夏秋两季,美国及其盟友本能够经过许多非军事方法中止战役,协助利比亚顺利完成过渡,可是由于缺少方案、资金以及愿望,华府在运用非军事权利手法时优柔寡断,而这种景象在暗斗后已然成为了常态。北约 阿拉伯联盟轰炸利比亚后不留下半点云彩,徒留利比亚人面对无垠的断壁残垣,而这进一步使得该区域逐步变得不稳定,从而演化成为恐怖分子的新基地。奥巴马自己也对这次军事干与做出了最苛刻的判别,他以为未能为后卡扎菲年代的利比亚做好方案是他总统任期内最严峻的过错。

整个军火库

暗斗后过度军事化令人吃惊的原因在于,美国方针拟定者居然未能从曩昔70年中吸取教训。美国获得暗斗成功并不是依托军事实力,而是依托更奇妙的权利手法。暗斗是在前史上最大规划的军备竞赛的布景下产生的,但美苏之间实践上从未产生过严峻的直接军事冲突,只是在朝鲜、越南和其他当地产生了代理人战役。据大多数前史学家估量,苏联的直接举动构成的美军逝世人数不到200人。由于核兵器的存在,若两国产生任何方法的热战则都将带来毁灭性的成果,因而美苏之间的竞赛是经过代理人进行的,即运用非军事权利手法进行的。

自暗斗完毕以来,这些非军事手法已然被扔至一旁。可是,跟着当今大国的军事扩张和现代化,假如美国满足聪明和走运,那么其将会与我国在许多非军事范畴打开长时间竞赛,而那些在此之前动用过的非军事手法有必要得到康复和更新。

交际就像强壮的军事相同,是增强国家实力不可或缺的兵器。多年来,国会一向压榨国务院的资源,而白宫也常常架空该安排,不满足其所提出的预算需求。包含国务院内部人士在内的一些批判人士以为,由于国务院现已变得过于官僚主义,进行一场深远的变革势在必行。与此一起,任何加强美国非军事手法的尽力,都有必要以一个更强壮的国务院为中心。

美国的经济实力供给了更多的非军事手法来完成 大棒加胡萝卜 方针。二战后,美国主导树立了以其为中心的、旨在加强国际经济和谐的一系列安排,包含国际货币基金安排和国际复兴开发银行。在整个暗斗期间,美国是自在交易和全球交易系统的首要倡导者。

可是暗斗完毕之后,美国对自在交易的情绪猛然产生了改动。国会难以同意自在交易协定,即便方针是比如加拿大、墨西哥等一些友好国家。相反,美国总统们开端把本身的经济实力视作为一种施加赏罚的手法。暗斗完毕以来,华府经过针对性交易和金融约束等方法,对数十个国家施行了经济制裁,以追求改动其国家行为。现在的特朗普更是对简直全部多边安排都抱有歹意,并将美国的经济实力兵器化,与盟友和对手打开关税战。

不只如此,特朗普政府还企图减少对外协助。尽管大众一向对把钱花在国外而不是国内持怀疑情绪,但不得不供认,这种协助仍是一个适当有用的手法。但暗斗完毕后,美国国际开发署的规划不断缩小。1993年,当我从中央情报局局长的方位上退休时,美国国际开发署有超越1.5万名职工,其间大多数是在一些环境危险且恶劣的开展我国家作业的专业人员。但当我在2006年以国防部长的身份回归政府部分时,美国国际开发署的雇员现已减缩至3000人,其间大部分是办理承包商。

减缩美国国际开发署的规划意味着美国单方面抛弃了一个重要的权利手法。比较之下,现在的我国更长于运用其开展项目来培育外国领导人,以添加触摸时机和扩展影响力。 一带一路 项目便是个很好的见证,该项目在2019年包含了115个国家,估计本钱超越1万亿美元。

暗斗完毕后,美国新闻署和美国的全体战略通讯才能也相同遭到了削弱。暗斗期间,美国新闻署树立了以图书馆为根底的全球网络,在其间存放在关于民主、前史、美国文明和其他各种主题的书本和杂志。与此一起,该安排旗下的美国之音不只向全国际播送新闻和娱乐节目,还向数以百万计的民众供给客观性的时事新闻。总的来说,美国新闻署和它的许多分支安排和节目覆盖了地球上的每一个旮旯,而这恰恰是一个精美,且赋有成效的权利手法。

可是,2001年美国新闻署被撤销,剩下的安排被归化至国务院,而这一行动直接导致美国的公共交际与暗斗时期比较失容许多。不同于我国和俄罗斯,当下的美国缺少一种有用的战略来传达信息以及对立竞赛对手。

现在科技的开展使得前期的东西看起来像是史前产品,而各国的政府也凭仗技能的优势企图干与其他国家的事务。例如,俄罗斯发起了杂乱的黑客进犯和虚伪信息活动以干与2016年英国脱欧公投、2016年美国总统大选和2017年法国总统大选。尽管美国具有相同的技能,但却缺少一种运用它们的战略。

网络战现已成为各国兵器库中最强壮的兵器之一,其使得各国有才能浸透敌国的军事和民用根底设施,搅扰民主进程,并加重国内不合。俄罗斯人在这方面做的特别拔尖,他们曾对爱沙尼亚、格鲁吉亚、乌克兰等国发起过网络进犯。美国正在开展防护网络进犯的才能,但它也需求不时地采用攻势,特别是针对首要竞赛对手,威权政府有必要得自作自受。

该到改造的时刻了!

美国的决策者有许多非军事手法能够运用。但假如华盛顿方面不完全变革其过期的国家安全机制,这些手法将无法应对未来的应战。现在美国的安全机制仍根据1947年所公布的《国家安全法》,该法案创建了国防部、美国空军、中央情报局和国家安全委员会。可是该安全机制早已过期,例如其缺少监管国际经济方针的正式部分或安排。总统们总是强调用 全体政府 的方法去处理问题,行将动用政府部分和各个分支安排的巨大资源,但除了触及到军事问题之外,这种团体举动其实便是一种诈骗性行为。事实上,政府并没有才能去指挥它的全部权利手法。

国务院应该成为美国国家安全方针中非军事手法的中心。尽管国务院和美国国际开发署的作业人员向来都是政府中最赋有才调的人,但从安排的视点来说,这两个安排简直是噩梦。国务院内部官僚作风严峻,这不只让最优异的人才心灰意懒,而且极大地阻止该安排的灵活性,使其不能优化资源配置。例如,在柏林、伦敦、巴黎和罗马这样舒适的当地作业的人供过于求,而在安卡拉、北京、开罗、新德里或其他首要开展我国家的首都作业的人则远远不够。官僚文明扼杀了发明力,这就解说了为什么许多国务卿出于各种实践意图,对一些国务院的专业人员避而远之。为了增强本身实力,国务院有必要变革其招聘和训练人员的方法,并改动其内部文明,以招引年青的独立思考者。与此一起,国务院还需求进行一次大规划的官僚安排重组和文明重组,然后大幅添加其资金和人员数量。

阅历过重组以及加强后的国务院将成为办理政府全部触及动用非军事资源处理国家安全问题的中心。小布什政府应对非洲艾滋病的事例是一个典型,尽管许多安排参加其间,但总统授权国务院的一个政府官员担任操控预算,以及和谐全部安排以期构成一次有用的团体运动。有些人或许会以为国家安全委员会及其作业人员应该扮演这个人物。作为曾在国家安全委员会为四位总统作业过的人,我不同意这种观念。所需的整合和会集有必要包含日常办理、事务运作、预算整合以及各方面的和谐,而这大大超出了国家安全委员会的才能和权限。

历届美国总统都对美国国际开发署的缺乏和失利感到懊丧,这也必定程度上能够解说为何布什要树立千年应战公司来协助那些 廉洁执政、服务公民、自在经济 的国家。即便千年应战公司不会像一些保存人士呼吁的那样接收美国全部的开展协助项目,但它挑选受援国及其项意图准则应该得到更广泛的采用。假如承受美国协助的方针遭到更严厉的检查,特别是在他们对美国的价值观和情绪方面,那么国会或许会更乐意支撑这类项目。出于开展的需求而对稀缺资源进行指向性分配并不是一种罪行。

考虑到我国提出的 一带一路 建议以及其将开展我国家归入其开展轨迹的许多行动,重振和调整美国开展协助愈加急迫。美国国际开发金融公司于2019年树立,作为一个独立的政府安排,其旨在为私营安排在开展我国家的出资供给资金协助,这充分体现了美国鼓舞私营部分向开展我国家出资尽力。我国或许能够向其他国家供给数十亿美元的借款,但美国具有更强壮的私营部分,它们不只能够进行出资,还能够挑选契合受援国长时间利益而且经济上可行的项目。美国在经济制裁方面做得很好,但它需求更聪明地运用经济手法来赢得其他国家的支撑。

与我国和俄罗斯的非军事竞赛中,美国官员还需求考虑怎么变革华府协助树立的联盟和国际安排,以使它们更好地服务于今天的美国方针。例如在北约问题上,美国应该持续向其他成员国施压,要求它们添加防务开支,但一起也要协助盟国找到新的协作方法,以期完成军事才能现代化。国际货币基金安排和国际银行相同值得仔细留意,美国没有理由脱离它们,可是应该活跃保证它们契合美国的利益,而且能够有用和公平地运作。

此外,假如美国想要有用地与威权政府竞赛,它就有必要完全改动其公共信息。包含白宫、国务院、国防部、财政部、中央情报局和美国全球媒体安排在内的许多实体都参加战略交流,但大多数情况下它们各自为营,这直接导致了美国错过了许多时机。美国向国际其他国家传达美国开展协助和人道主义协助方案的规划和影响方面也做得很糟糕,包含那些使仇视政府控制的公民获益的方案。例如,在1999年朝鲜饥馑期间,美国供给的粮食协助比国际其他国家加起来还要多,是我国供给的粮食协助的三倍,可这又有谁知道呢?美国需求大肆宣扬它的对外协助,美国不该默默无闻供给协助,而应声势浩大宣扬自己。

咱们需求的是一个坐落国务院内部的一个新的高层安排,相似于之前的美国新闻署。新的安排需求总统的授权,意图是运用全部可运用的资源,以期完成共同的战略交流。它将监督全部传统和网络信息,包含交际媒体,以及触及对外方针的其他政府部分的全部揭露声明和为增进交流所做的尽力。

美国权利的交响乐

加强美国交际方针的非军事手法不只能够促进美国的国家利益,还能发明新的、本钱效益高、危险程度低的方法来行使美国在国际上的权利和领导地位。美国人期望具有国际上最强壮的军事力量,但仅限于国家严峻利益遭到要挟时才运用。美国政界有一种观念以为,暗斗后的总统们在处理海外应战时过于频频地求助于戎行。尽管美国有必要随时预备保卫自己的利益,但为了康复国内对美国全球领导人物的支撑,美国领导人在差遣国际上最优异的戎行参战时有必要采用更大极限的抑制。美国军方的任务不该该是企图刻画其他国家的未来,也不是每一次暴行、每一次侵犯行为、每一次压榨或每一次危机都需求美国戎行的介入的呼应。

最终,大多数美国人期望他们的国家不只是具有强壮的军事实力和经济实力,他们更期望美国被被其他国家视为国际上最坚决的自在倡导者。美国领导人在拟定一项美国大众支撑的交际方针时,应该认识到运用全部或许的非军事手法来鼓舞朋友和对手完成自在和变革的重要性,由于这些方针契合美国的国家利益。跟着安排重组以及更多资源的获取,华府的非军事手法能够促进一场特殊的权利交响曲。美国面对与我国长时间且多方面的竞赛时,这些手法将是必不可少的。可是,即便美国官员施行了全部正确的军事和非军事手法,美国领导人、美国立法者甚至更广泛的美国大众依然需求了解:美国的长时间利益要求它承受全球领导的职责。

Robert M. Gates, The Overmilitarization of American Foreign Policy, Foreign Affairs , June 5, 2020

网络链接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-02/robert-gates-overmilitarization-american-foreign-policy

译者介绍

李泓翰:华东师范大学2017级国际联系专业硕士生。法意读书编译组成员。在酷爱中共享,在倾听中感知,想象未来的咱们,定会比现在愈加优异吧!

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